ՀԽ ՔՀԿ հարցերի հանձնաժողովի կոլեգիայի դիտարկումներն ու դիտողությունները արդարադատության նախարարության կողմից մշակված հայեցակարգի նախագծի վերաբերյալ

Հանրային խորհրդի Քաղաքացիական հասարակության կայացման հարցերի հանձնաժողովի կոլեգիայի դիտարկումներն ու դիտողությունները արդարադատության նախարարության կողմից մշակված՝ «Քաղաքացիական հասարակության կազմակերպությունների զարգացման ինստիտուտիոնալ և օրենսդրական բարեփոխումների հայեցակարգի» նախագծի վերաբերյալ

ՔՀԿՀՀ կոլեգիան դրական է համարում քաղաքացիական հասարակության կազմակերպությունների ոլորտը կարգավորող օրինագծեր մշակելուց առաջ հայեցակարգային մոտեցումներ ներկայացնելու՝ արդարադատության նախարարության վերջին շրջանում որդեգրած գործելակերպը:
Դրական գնահատելով նաև ԱՆ Նախագծում տեղ գտած դրույթները ՔՀԿ-ները սահմանափակ անդամությամբ և բաց տիպի կազմակերպությունների դասակարգելու, ՀԿ-ների պետական գրանցման գործընթացը հեշտացնելու, կամավորության երևույթը օրենսդրորեն կարգավորելու մասին դրույթները, այնուհանդերձ անհրաժեշտ ենք համարում վեր հանել և ուշադրություն հրավիրել Նախագծում տեղ գտած մի շարք թերթությունների, անհաջող ձևակերպումների ու բացթողումների վրա, որոնք անհարիր են այդպիսի փաստթղթերին ներկայացվող պահանջներին և աննպատակահարմար են դարձնում այդ վիճակով փաստաթղթի հետագա քննարկումները:
Նախագծի թերություններն, ըստ նշանակության աճի, կարելի է բաժանել չորս խմբի.
ա) կառուցվածքային և տեխնիկական բնույթի թերություններ
բ) անփույթ շարադրանք և լեզվաոճական անհարթություններ
գ) տերմինաբանական, բովանդակային և սկզբունքային խնդիրներ
դ) քաղաքացիական հասարակության հաստատությունների ոլորտի զարգացման առումով էական և արդիական մի շարք խնդիրների անտեսում:

Ա) Տեխնիկական և կառուցվածքային թերություններ
1. Նախագիծն աչքի է ընկնում ոչ հստակ կառուցվածքով ու անփույթ շարադրանքով: Բացակայում է նախագծի բաժինների ու ենթաբաժինների առանձնացման համար միասնական սիմվոլիկան: Այդ նպատակով գործածվել են չորս խումբ սիմվոլներ՝ հռոմեական թվանշաններ (I,II,III), արաբական թվանշաններ (1;2;..8.1…11.3 և այլն), հայերեն այբուբենի մեծատառեր (Ա,Բ,Գ,…), ինչպես նաև թվարկվող դրույթները, գործոնները առանձնացնելու նպատակով կիրառվող նշաններ՝ «շրջանակներ» (●):
Ընդորում, հետևողականություն չկա այդ սիմվոլների կիրառման գործընթացում:
Օրինակ՝ հայերենի մեծատառերն օգտագործվել են ինչպես առանձին հասկացություններ ու վերնագրեր նշելու համար (8.3.ենթակետում, 11.1; 11.2; ենթակետերում), այնպես էլ որոշակի գործոնների և պայմանների շարքեր թվարկելու համար (11.3; 11.4 ենթակետերում): Իսկ Նախագծի 11-րդ կետում հայերենի մեծատառերը միաժամանակ օգտագործվել են թե՛ առանձին վերնագրեր նշելու և թե՛ տարբեր պայմաններ ու գործոններ թվարկելու համար:
Ընդորում, գլուխկոտրուկի աստիճանի պարզ չէ, «Ա», «Բ», «Գ»… տառերով նշված հատվածնե՞րն են արաբական թվերով նշված մասերի ենթաբաժիններ, թե՞ արաբերեն թվերով նշված ենթակետերն են հայերենի մեծատառերով նշված բաժինների բաղադրիչներ (տե՛ս, օրինակ, կետ 11-ը):
2. Այս անորոշությունը խիստ բարդացնում է նաև Նախագծի որևէ հատվածի վկայակոչումը: Օրինակ՝ Սահմանափակ անդամությամբ ոչ առևտրային կազմակերպությունը բնութադրող հատվածը նշելու համար պետք է թվարկել՝ Հայեցակարգի նախագծի II մասի, 8.2. ենթակետի Ա բաժնի երկրորդ «●» (շրջանակ):
3. Անձեռնմխելի կապիտալով հիմնադրամների՝ որպես առանձին կազմակերպական-իրավական ձևի կարևորության և դրա օրենսդրական կարգավորման մասին դրույթները շարադրված են փաստաթղթի 8.3; 8.4; 8.5 ենթակետերում, իսկ դրանց իրավական կարգավորման սկզբունքները՝ 11-րդ՝ «Հասարակական կազմակերպությունների ֆինանսական կայունության ապահովում» բաժնում:
4. Տեքստում հազվադեպ չեն նաև ուղղագրական, կետադրական բնույթի թերությունները: Մի շարք դեպքերում (11.կետի Ա և Բ մասեր, 8-րդ կետ, 8.3 ենթակետ) նախադասություն չարտահայտող վերնագրերը, թեև դրանք համարակալված, ընդգծված և առանձնացված են առանձին տողով, այնուհանդերձ, հեղինակները որոշել են («համենայնդեպս, կամ այսպես ասած՝ ապահովության համար») ամփոփել վերջակետերով: Կան նաև ուղղագրական բնույթի սխալներ՝ «անձեռնամխելի կապիտալ» (էջ 4;7), «որևե կերպ» (էջ 9) «առաջին հերթում» (էջ 2) և այլն: Հանդիպում են տեխնիկանան բնույթի այնպիսի թերություններ, ինչպես «Աստ կազմակոլորտներում ազատականացնել գործունեություն:» դրույթը (էջ 6; 10.1.ենթակետ), կան նաև համակարգչային շարվածքին վերագրելի զանազան թերություններ:

Գուցեև չարժեր նման վրիպակներն ու սխալները առաձնակի ուշադրության արժանացնել, սակայն դրանց քանակը որակի վերածվելու շոշոփելի միտումներ է դրսևորում և, երկրորդ, կառավարության և հանրության դատին ներկայացվող պաշտոնական փաստաթուղթը չպետք է ծանրաբեռնված լինի այդպիսի խոտանով:
Սույն փաստաթուղթը չծանարաբեռնելու համար, թերևս, նպատակարարմար կլիներ վերը նշված, ինչպես նաև լեզվա-ոճական բնույթի թերություններն ու սխալները նշել հենց Նախագծի տեքստի վրա (Track Changes եղանակով):
Սակայն կարելի է նաև ապավինել հին հույների հայտնի ասացվածքին. «պարզելու համար, թե տակառում ինչ գինի է, պարտադիր չէ տակառի ամբողջ պարունակությունը պարպել»:

Բ) Լեզվաոճական անհարթություններ և սխալներ
Արդարադատության նախարարության փաստաթուղթն աչքի է ընկնում քերականական, շարադասական, բովանդակային և ոճական բնույթի բազմաթիվ սխալներով ու անհաջող շարադրանքով: Ահավասիկ մի քանի օրինակներ:
1. «… որոնք փոխադարձ համաձայնության են գալիս համատեղ կազմակերպության նպատակներին հասնելու շուրջ»: (էջ 2, կամ՝ II մաս, 8.2. ենթակետ, Ա բաժնի երկրորդ «●»):
Թերևս, միտքն հասկանալի կլիներ, եթե ասվեր. «… որոնք փոխադարձ համաձայնության են գալիս կազմակերպության նպատակներին համատեղ հասնելու շուրջ»:

2. «Նման կազմակերպությունները հնարավոր են դարձնում սահմանափակել այլ անձանց մուտքը դեպի կազմակերպության կառավարման մարմիններ, դրանով իսկ ապահովելով նախնական հիմնադիրների հետագա իրավասությունը կազմակերպության կառավարման գործում:» (էջ 2, կամ՝ II մաս, 8.2. ենթակետ, Ա բաժնի երկրորդ «●»):
Զուտ ոճական տեսակետից «մուտքը դեպի կազմակերպության կառավարման մարմիններ» արտահայտության մեջ ավելորդ է «դեպի» բառը, իսկ «նախնական հիմնադիրներ» արտահայտության մեջ՝ «նախնական»-ը, «հետագա իրավասություն» արտահայտության մեջ էլ՝ «հետագա»-ն:
Սակայն, հաշվի առնելով այն, թե ինչ են ուզում ասել Նախագծի հեղինակները, ավելի ճիշտ կլինի տվյալ միտքը վերաշարադրել հետևյալ կերպ.
«Նման կազմակերպությունները հնարավոր են դարձնում սահմանափակել այլ անձանց անդամակցությունը, դրանով իսկ ապահովելով հիմնադիրների իրավասությունը կազմակերպության կառավարման գործում:»

3. Ոչ թե՝ «ոչ առևտրային կազմակերպությունների զգալի մասը շարունակվում են գրանցվել», այլ՝ «ոչ առևտրային կազմակերպությունների զգալի մասը շարունակում է գրանցվել» (էջ 5, 9.1.ենթակետ):

4. Ոչ թե՝ «ոչ աևտրային կազմակերպությունները հնարավորություն ունեն կախված չլինեն առանձին դոնորներից», այլ՝ «ոչ աևտրային կազմակերպությունները հնարավորություն ունեն կախված չլինել առանձին դոնորներից» (էջ 7, 11.1.ենթակետ):

5. Ոչ թե՝ «հիմնադրամի վերաբերյալ տեղեկությունները հասանելի լինի հետաքրքրված յուրաքանչյուր անձի համար», այլ՝ «հիմնադրամի վերաբերյալ տեղեկությունները հասանելի լինեն հետաքրքրված յուրաքանչյուր անձի» (էջ 8, կամ՝ 11. կետի Բ մասի 11.3.ենթակետի Գ կետ):

6. Ոչ թե՝ «Համապատասխան իրավական ակտով կարող է կանոնակարգվել նաև այլ հարցեր», այլ՝ «Համապատասխան իրավական ակտով կարող են կանոնակարգվել նաև այլ հարցեր» (էջ 9, 12.3.ենթակետ):

7. Ոչ թե՝ «…երբ խոսքը գնում է քաղաքացիական հասարակության կազմակերպությունների կողմից իրականացվող մեծ ծրագրերի շրջանակներում», այլ՝ «…երբ խոսքը վերաբերում է քաղաքացիական հասարակության կազմակերպությունների կողմից իրականացվող մեծ ծրագրերին»: Թեև, ծրագրերի մեծ կամ փոքր լինելու հանգամանքը ևս հստակեցման կարիք ունի:

8. Նախագծի III մասը վերնագրված է. «Առկա ուսումնասիրությունների, հետազոտությունների և հանձնարարականների ցանկ»: (էջ 11)
Սակայն, հետագա շարադրանքից պարզվում է, որ իրականում խոսքը արդարադատության նախարարության Հայեցակարգի նախագիծը պատրաստելիս «Oգտագործված հրապարակումների, ուսումնասիրությունների, և միջազգային կազմակերպությունների երաշխավորությունների ցանկի» մասին է: (Ընդորում՝ «երաշխավորությունների»` “Recommendations” և ոչ թե՝ «հանձնարարականների», ինչպես ամրագրված է Նախագծում):

Գ) Տերմինաբանական, բովանդակային և սկզբունքային խնդիրներ
1. ԱՆ Նախագծի տեքստում պահպանված չէ կարևոր հասկացությունների որոշակիության ու միօրինակ ձևակերպման պահանջի ապահովումը:
Օրինակ՝ 8.2.ենթակետում հեղինակներն առաջարկում են քաղաքացիական հասարակության կազմակերպություններն օրենսդրորեն բաժանել երկու խմբի՝ «միավորումներ» և «հիմնադրամներ»: Միավորումներն իրենց հերթին «կարող են հիմնադրվել որպես հասարակական միություն կամ սահմանափակ մասնակցությամբ ոչ առևտրային կազմակերպություն»: Այնուհետև, այս վերջին իրավակազմակերպական տեսակները բնութագրելու նպատակով առաջարկվող շարադրանքում «հասարակական միություն» եզրույթի փոխարեն կիրառվում է «հասարակական կազմակերպություն» եզրույթը, իսկ «սահմանափակ մասնակցությամբ ոչ առևտրային կազմակերպություն» եզրույթը փոխարինվում է «սահմանափակ անդամությամբ ոչ առևտրային կազմակերպություն» եզրույթով: (էջ 3, 8.2.ենթակետ):

2. Զարմանալի է, որ ԱՆ պատասխանատուները քաղաքացիական հասարակության կազմակերպությունների ֆինանսկան կայունության ապահովման խնդիրների լուծումը չեն տեսնում ՀՀ պետական բյուջեից ՔՀԿ-ներին զգալի դրակական միջոցների տրամադրման գործընթացի թափացիկությունն ապահովելու, այդ ոլորում ստվերային երևույթներն ու կոռուպցիոն ռիսկերը բացառելու նպատակով՝ ԵՄ անդամ երկրների օրինակով, ՔՀԿ-ների աջակցության ազգային հիմնադրամի ձևավորման և ոչ էլ պետական ու տեղական ինքնակառավարման մարմինների կողմից որոշ ծրագրեր (սոց. աջակցության, կրթական, հետազոտական, վերահսկողության ու մշտադիտարկման) ՀԿ-ներին պատվիրակելու՝ սոցիալական գործընկերության ավանդույթի ձևավորման մեջ: Խնդրի լուծման այս եղանակները ներկա պայմաններում շատ ավելի իրատեսական են և ամրագրված են Հանրային խորհրդի` «ՀՀ-ում քաղաքացիական հասարակության կազմակերպությունների զարգացման ռազմավարության հայեցակարգի» նախագծում:
Փոխարենը, ԱՆ Նախագծի հեղինակները ՔՀԿ-ների ֆինանսական կայունությունն ապահովելու հարցի լուծման նպատակով առաջարկում են անձեռնմխելի կապիտալով նպատակային հիմնադրամների ինստիտուտի ձևավորում և ՀԿ-ներին անմիջական ձեռնարկատիրական գործունեություն իրականացնելու իրավունքի ամրագրում:

Այս վերջին տարբերակները ներկայիս պայմաններում պակաս իրատեսկան են թվում և պարունակում են լատենտ (ոչ բացահայտ) դիսֆունկցիաների հնարավորություն:

Նախ, անձեռնմխելի կապիտալով հիմնադրամների ձևավորումը ներկա փուլում խիստ դժվար, գրեթե անիրագործելի խնդիր է բիզնես հատվածից ՔՀԿ-ներին հատկացվող նվիրատվությունների անկանոն և խիստ սահմանափակ բնույթի, ՔՀԿ հատվածի նկատմամբ գործարարների դեռևս ոչ բավարար վստահության, բարեգործական ծրագրերի իրականացնելու ճանապարհին եղած իրավական-նորմատիվ բարդությունների և բյուրոկրատական դժվարությունների պատճառով: Այդ խնդիրների ամփոփ նկարագիրը ևս կարելի է գտնել Հանրային խորհրդի «ՀՀ-ում քաղաքացիական հասարակության կազմակերպությունների զարգացման ռազմավարության հայեցակարգի» նախագծում:

Երկրորդ, ՀԿ-ներին անմիջական ձեռնարկատիրական գործունեություն իրականացնելու իրավունքի տրամադրումը ևս չի կարող էապես նպաստել դրանց ֆինանսական կայունության ապահովմանը: Մանավանդ, որ «Հասարակական կազմակերպությունների մասին» գործող օրենքը ևս ՀԿ-ներին տալիս է ձեռնակատրիական գործունեություն իրականացնելու միջնորդավորված իրավունք: Պրակտիկան էլ վկայում է, որ բացառիկ ՀԿ-ներ են իրենց կանոնադրական նպատակների իրականացման նպատակով ձեռնարկատիրական գործունեություն նախաձեռնում: Բացի այս, ՔՀԿ-ներին անմիջական ձեռնարկատիրական գործունեության իրավունքի տրամադրումը կարող է լուրջ խնդիրներ առաջացնել:

Առաջինը հարկային օրենսդրության մեջ նոր «ֆիլտրերի», «եթե…, ապա…»-ների, նոր դասակարգումների և դրանց իրավական ապահովման խնդիրներն են:

Երկրորդ, դրանով հարցականի տակ է դրվելու ՀԿ-ների՝ որպես քաղաքացիական հասարակության կազմակերպությունների (քաղաքականությունից և բիզնեսից դուրս) ավանդական կարգավիճակը:

 

Երրրորդ, պետությունն այդ քայլով իր ուսերից անուղղակիորեն դեն է գցում հայրենական ՀԿ-ներին փոքր ի շատե աջակցելու հոգսը: Այսինքն՝ թող ՀԿ-ները ձեռնարկատիրական գործունեության միջոցով, ինչպես նաև այլ պետությունների, կառավարությունների ու միջազգային կառույցների աջակցությամբ լուծեն իրենց ֆինասական կայունության հիմնախնդիրները, իսկ հայրենի կառավարությունը կբավարարվի միայն նրանց վերահսկելու «դժվարին» գործն իրականացնելով:

Եվ վերջապես՝ չորրորդ ու ամենամտահոգիչ դիսֆունկցիան. ՀԿ-ները, ստանալով անմիջականորեն ձեռնարկատիրական գործունեություն իրականացնելու իրավունք, հարկային մարմինների համար ընդհանուր վերահսկողության դաշտից ինքնաբերաբար տեղափոխվելու են առանձնակի վերահսկողության ոլորտ, դրանից բխող ոչ այնքան ցանկալի հետևանքներով. վերահսկողության առավել խիստ և մանրամասն ընթացակարգեր, ավելորդ բյուրոկրատիա, նրանց աշխատանքին հաճախակի միջամտելու հնարավորություններ և այլն:

Դ) Քաղաքացիական հասարակության հաստատությունների ոլորտի զարգացման առումով էական և արդիական մի շարք խնդիրների անտեսում
ԱՆ Հայեցակարգի նախագիծն ունի հատվածային և իրավիճակային բնույթ: Ուշադրությունից դուրս են մնացել արդի փուլում լուծման կարոտ մի շարք խնդիրներ, որոնք պատշաճ կերպով ներկայացված են ՀԽ «ՀՀ-ում քաղաքացիական հասարակության կազմակերպությունների զարգացման ռազմավարության հայեցակարգի» նախագծում: Այդ հիմնահարցերի շարքում կարելի է առանձնացնել խնդիրների հետևյալ խմբերը.
1.Քաղաքացիական հասարակության գաղափարի, հիմնարար հասկացությունների հստակեցման անհրաժեշտությունը
2. ՔՀԿ-ներ – պետական իշխանության մարմիններ, ՔՀԿ-ներ – կուսակցություններ հարաբերությունների համակարգը
3. Հասարակական կազմակերպությունների լուծարման, ինչպես նաև լուծարումից հետո դրանց գույքի տնօրինման հետ կապված խնդիրները
4. ՀԿ-ների կողմից իրենց շահառուների իրավունքների դատական պաշտպանության հնարավորությունների ընդլայնման խնդիրները
5. Պետական կառավարման մարմինների կողմից իրականացվող քաղաքականության մշակման, որոշումների կայացման գործընթացներին ՔՀԿ-ների մասնակցության կառուցակարգերի բարելավման ու կատարելագործման հիմնահարցերը
6. Բարեգործական կազմակերպությունների գործունեությունը կարգավորող իրավական-նորմատիվ դաշտի բարելավման խնդիրները
7. Պետական պաշտոնյաների, քաղաքացիական ծառայողների իրազեկության բարձրացմանն ուղղված միջոցառումների անհրաժեշտության խնդիրները
8. ՔՀԿ-ների կողմից իրականացվող ծրագրերին պետական աջակցության և դրամաշնորհների տրամադրման գործընթացների իրավական բարելավման, կոռուպցիոն ռիսկերի նվազեցման հիմնահարցերը
9. Քաղաքացիական հասարակության աջակցության ազգային հիմնադրամ ստեղծելու անհրաժեշության խնդիրը
10. Պետական դրամաշնորհների, այդ միջոցներով իրականացված ծրագրերի վերաբերյալ տվյալների առցանց բազայի ձևավորման հարցը
11. Պետական և տեղական ինքակառավարման մարմինների կողմից իրականացվող որոշ ծրագրեր ՀԿ-ներին պատվիրակելու ավանդույթի ձևավորման և սոցիալական գործընկերության համակարգի զարգացման անհրաժեշտությունը
12.Մարդկային ներուժի զարգացման, ֆորմալ կրթության բոլոր մակարդակներում քաղաքացիական կրթության բաղադրիչի ներառման հիմնախնդիրները
13. Հայաստանյան ՔՀԿ-ների և ԼՂՀ ու Սփյուռքի համանման կառույցների, ինչպես նաև միջազգային կազմակերպությունների հետ համագործակցության զարգացման հմնահարցերը:
Թվարկված հիմնահարցերն իրենց պատշաճ արտացոլումը գտել են ՀԽ Նախագծում:

Հաշվի առնելով վերը նշված թերությունները, հարցադրումներ առաջացնող դրույթներն ու բացթողումները՝

1. Գտնում ենք, որ ԱՆ-ի ներկայացրած «Քաղաքացիական հասարակության կազմակերպությունների զարգացման ինստիտուտիոնալ և օրենսդրական բարեփոխումնրի հայեցակարգի» նախագծը չի կարղ հավակնել ոլորտում իրականացվող իրավական և ինստիտուցիոնալ բարեփոխումների քաղաքականության հայեցակարգային հիմք դառնալու կարգավիճակին:
2. Առաջարկում ենք ՀԽ ՔՀԿՀՀ կազմում ընդգրկված փորձագետների մասնագիտական աջակցությունը՝ վերը նշված խնդիրների շտկման նպատակով:
3. Հույս ենք հայտնում, որ ԱՆ պատասխանատուներն այսուհետ պատշաճ լրջությամբ կվերաբերվեն քաղաքացիական հասարակության կազմակերպությունների, նրաց շահերն արտահայտող կառույցների նախաձեռնություններին ու առաջարկություններին, որոշումներ ընդունելիս կառաջնորդվեն նրանց հետ համակողմանի և ըստ էության քննարկումների անհրաժեշտության սկզբունքով:

Երևան, 29-ը նոյեմբերի, 2013