ՀԽ ՔՀԿ հարցերի հանձնաժողովի կոլեգիայի դիտարկումներն ու կարծիքը ԱՆ կողմից մշակված հայեցակարգի նախագծի լրամշակված տարբերակի վերաբերյալ

ՀՀ Հանրային խորհրդի Քաղաքացիական հասարակության կայացման հարցերի հանձնաժողովի կոլեգիայի դիտարկումներն ու կարծիքը արդարադատության նախարարության կողմից մշակված՝ «Քաղաքացիական հասարակության կազմակերպությունների զարգացման ինստիտուցիոնալ և օրենսդրական բարեփոխումների հայեցակարգի» նախագծի լրամշակված տարբերակի վերաբերյալ

ՔՀԿՀՀ կոլեգիան դրական է գնահատում «Քաղաքացիական հասարակության կազմակերպությունների զարգացման ինստիտուցիոնալ և օրենսդրական բարեփոխումների հայեցակարգի» նախագծի առաջին տարբերակում տեղ գտած կառուցվածքային, տերմինաբական, լեզաոճական, ուղղագրական, կետադրական բնութի թերությունների ու սխալների վերաբերյալ իր դիտողություններն ընդունելու և դրանց մեծ մասը շտկելու ՝ ԱՆ գործելակերպը:
Միաժամանակ բացասական է հայեցակարգային և բովանդակային բնույթի դիտողություններն ու սկզբունքային առաջարկություններն անարձագանք թողնելու՝ նախարարության դիրքորոշումը: Արդյունքում ԱՆ Նախագծի լրամշակված տարբերակում ևս նախկինի պես առակա են մի շարք վիճահարույց ու տակավին հանրային և մասնագիտական քննարկումների կարիք ունեցող դրույթներ, ինչպես նաև ուշադրությունից դուր են մնացել մի շարք սկզբունքային նշանակություն ունեցող հիմնախնդիրներ, ինչն աննպատակահարմար է դարձնում տվյալ փստաթուղթը ՀՀ կառավարության հաստատմանը ներկայացնելը:
Մասնավորապես.
1. Նախկինի պես հարցեր է առաջացնում այն, որ Նախագծի հեղինակները ՔՀԿ-ների ֆինանսական կայունության ապահովման գործընթացներում անտեսում են.
ա)ՀՀ պետական բյուջեից ՔՀԿ-ներին հատկացվող զգալի դրակական միջոցների տրամադրման գործընթացի թափանցիկությունն ապահովելու, այդ ոլորում ստվերային երևույթներն ու կոռուպցիոն ռիսկերը բացառելու նպատակով՝ ԵՄ անդամ երկրների օրինակով, ՔՀԿ-ների աջակցության ազգային հիմնադրամի ձևավորման և
բ)պետական ու տեղական ինքնակառավարման մարմինների կողմից որոշ ծրագրեր (սոց. աջակցության, կրթական, հետազոտական, վերահսկողության ու մշտադիտարկման) ՔՀԿ-ներին պատվիրակելու՝ սոցիալական գործընկերության ավանդույթի ձևավորման մեջ:
Խնդրի լուծման այս եղանակները ներկա պայմաններում շատ ավելի իրատեսական են և ներկայացված ու հիմնավորված են Հանրային խորհրդի` «ՀՀ-ում քաղաքացիական հասարակության կազմակերպությունների զարգացման ռազմավարության հայեցակարգի» նախագծում (տե՛ս նշված փաստաթղթի 4.1;4.2;4.3;4.4;4.5 բաժինները):
Մինչդեռ, ԱՆ Հայեցակարգի նախագծում ՔՀԿ-ների ֆինանսական կայունության խնդիրների լուծումն ամրագրվում և սահմանափակվում է ա)ՀԿ-ների մի մասի՝ որպես հիմնադրամներ վերագրանցվելու («Փոփոխությունների արդյունքում օրենսդրությունը կնախատեսի ՔՀԿ-ների երկու հիմնական տեսակ՝ միավորում և հիմնադրամ»: ԱՆ Նախագիծ, կետ 8.3.), բ)անձեռնմխելի կապիտալով նպատակային հիմնադրամների ինստիտուտի ձևավորման (11.4-ից 11.7 կետեր) և գ)ՀԿ-ներին անմիջական ձեռնարկատիրական գործունեություն իրականացնելու իրավունք տալու (11.2; 11.3 կետեր) շրջանակներում:
Վերջին տարբերակները, թեև միջազգային փորձի ուսումնասիրության առումով հետաքրքրիր և հեռանկարում մասամբ իրագործելի կարելի է համարել, սակայն ներկայիս պայմաններում ՔՀԿ-ների ֆինանսական կայունության ապահովման առումով ոչ միայն պակաս իրատեսական են, այլև պարունակում են լատենտ (ոչ բացահայտ) դիսֆունկցիաների հնարավորություն:
Նախ, անձեռնմխելի կապիտալով հիմնադրամների ձևավորումը ներկա փուլում խիստ դժվար, գրեթե անիրագործելի խնդիր է բիզնես հատվածից ՔՀԿ-ներին հատկացվող նվիրատվությունների անկանոն և խիստ սահմանափակ բնույթի, ՔՀԿ հատվածի նկատմամբ գործարարների դեռևս ոչ բավարար վստահության, բարեգործական ծրագրեր իրականացնելու ճանապարհին եղած իրավական-նորմատիվ բարդությունների և բյուրոկրատական դժվարությունների պատճառով: Այդ խնդիրների ամփոփ նկարագիրը ևս կարելի է գտնել Հանրային խորհրդի «ՀՀ-ում քաղաքացիական հասարակության կազմակերպությունների զարգացման ռազմավարության հայեցակարգի» նախագծում:
Երկրորդ, ՀԿ-ներին անմիջական ձեռնարկատիրական գործունեություն իրականացնելու իրավունքի տրամադրումը ևս չի կարող էապես նպաստել դրանց ֆինանսական կայունության ապահովմանը: Մանավանդ, որ «Հասարակական կազմակերպությունների մասին» գործող օրենքը ևս, ի սկզբանե, ՀԿ-ներին տալիս է ձեռնակատրիական գործունեություն իրականացնելու միջնորդավորված իրավունք: Պրակտիկան էլ վկայում է, որ բացառիկ ՀԿ-ներ են իրենց կանոնադրական նպատակների իրականացման համար ձեռնարկատիրական գործունեություն նախաձեռնում: Բացի այս, ՔՀԿ-ներին անմիջական ձեռնարկատիրական գործունեության իրավունքի տրամադրումը կարող է ածանցյալ մի շարք խնդիրներ առաջացնել:
Առաջինը հարկային օրենսդրության մեջ նոր «ֆիլտրերի», «եթե…, ապա…»-ների, նոր դասակարգումների և դրանց իրավական ապահովման խնդիրներն են:
Երկրորդ, դրանով հարցականի տակ է դրվում ՀԿ-ների՝ որպես քաղաքացիական հասարակության կազմակերպությունների (քաղաքականությունից և բիզնեսից դուրս) ավանդական կարգավիճակը:
Երրրորդ, պետությունն այդ քայլով իր ուսերից անուղղակիորեն դեն է գցում հայրենական ՀԿ-ներին փոքրիշատե աջակցելու հոգսը: Այսինքն՝ թող ՀԿ-ները ձեռնարկատիրական գործունեության միջոցով, ինչպես նաև այլ պետությունների, կառավարությունների ու միջազգային կառույցների աջակցությամբ լուծեն իրենց ֆինասական կայունության հիմնախնդիրները, իսկ հայրենի կառավարությունը կբավարարվի միայն նրանց վերահսկելու «դժվարին» գործն իրականացնելով:
Եվ, վերջապես, չորրորդ ու ամենամտահոգիչ դիսֆունկցիան: ՀԿ-ները, ստանալով անմիջականորեն ձեռնարկատիրական գործունեություն իրականացնելու իրավունք, հարկային մարմինների համար ընդհանուր վերահսկողության դաշտից ինքնաբերաբար տեղափոխվելու են առանձնակի վերահսկողության ոլորտ, դրանից բխող ոչ այնքան ցանկալի հետևանքներով. վերահսկողության առավել խիստ և մանրամասն ընթացակարգեր, ավելորդ բյուրոկրատիա, նրանց աշխատանքին հաճախակի միջամտելու հնարավորություններ և այլն:
Նշված մտահոգություններն հաստատող դրույթներ կարելի է գտնել ԱՆ Նախագծի 14.4 կետում. «…Մասնավորապես այն կազմակերպությունները, որոնք ծրագրեր են իրականացրել պետական (հանրային) ֆինանսական միջոցների հաշվին, ինչպես նաև ԱԿՀ-ները հանրությանը ներկայացնում են առավել մանրամասն ֆինանսական և տարեկան ծրագրային հաշվետվություններ: Միևնույն ժամանակ, ինչպես նշված է վերը, այդ կազմակերպությունների համար տարեկան աուդիտը կլինի պարտադիր»:
Հարկ ենք համարում ընդգծել, որ ՔՀԿ-ների նյութական-ֆինանսական կայունության բարելավման, ինչպես նաև ժողովուրդ-իշխանություններ, ՔՀԿ-ներ-պետական կառույցներ հարաբերություններում վստահության ու գործընկերային տրամադրությունների զարգացման, օտարվածության տրամադրությունների հաղթահարման առումով շատ ավելի իրատեսական ու արդյունավետ կարող են լինել.
ա)ՀՀ պետական բյուջեից ՔՀԿ-ներին հատկացվող զգալի դրամական միջոցների տրամադրման գործընթացի թափանցիկությունն ապահովելու, այդ ոլորտում ստվերային երևույթներն ու կոռուպցիոն ռիսկերը բացառելու նպատակով, ԵՄ անդամ երկրների օրինակով, ՔՀԿ-ների աջակցության ազգային հիմնադրամի ստեղծումը:
բ)Պետական ու տեղական ինքնակառավարման մարմինների կողմից որոշ ծրագրեր (սոց. աջակցության, կրթական, հետազոտական, վերահսկողության ու մշտադիտարկման) ՔՀԿ-ներին պատվիրակելու՝ սոցիալական գործընկերության ավանդույթի ձևավորումն ու զարգացումը: Սոցիալական գործակցության այս մոդելը, երաշխավորելով ծախսերի կրճատում, լրացուցիչ մարդկային և ինտելեկտուալ ռեսուրսի ներգրավում, իրականացվող ծրագրերի վերաբերյալ հրապարակայնության ապահովում, ենթադրում է նաև տեղական ինքնակառավարման, պետական կառավարման մարմինների և ՔՀԿ-ների համատեղ աշխատանքի ու փոխադարձ վերահսկողության դաշտի ընդլայնում:
2. ԱՆ Հայեցակարգի նախագիծն առաջվա պես ունի հատվածային և իրավիճակային բնույթ: Ուշադրությունից դուրս են մնացել արդի փուլում լուծման կարոտ մի շարք խնդիրներ, որոնք պատշաճ կերպով ներկայացված են ՀԽ «ՀՀ-ում քաղաքացիական հասարակության կազմակերպությունների զարգացման ռազմավարության հայեցակարգի» նախագծում: Այդ հիմնահարցերի շարքում կարելի է առանձնացնել խնդիրների հետևյալ խմբերը.
Ա) Քաղաքացիական հասարակության գաղափարի, հիմնարար հասկացությունների հստակեցման անհրաժեշտությունը: (Պարզ չէ, թե ինչպես կարելի է ՔՀԿ-ների զարգացման ինստիտուցիոնալ և օրենսդրական բարեփոխումների հայեցակարգ մշակել և ոլորտում քաղաքականություն իրականացնել առանց «քաղաքացիական հասարակության կազմակերպություն» հասկացության, այդ կազմակերպությունների շրջանակի սահմանման, առանց «քաղաքացիական հասարակության գաղափարի» և դրա ըմբռնման հստակեցման, հնարավոր մոդելների շարքում նախապատավությունների որոշակիացման, սեփական երկրի առանձնահատկությունների վերհանման և այլն):
Բ) ՔՀԿ-ներ – պետական իշխանության մարմիններ, ՔՀԿ-ներ- կուսակցություններ հարաբերությունների համակարգը
Գ) Հասարակական կազմակերպությունների լուծարման, ինչպես նաև լուծարումից հետո դրանց գույքի տնօրինման հետ կապված խնդիրները
Դ) ՀԿ-ների կողմից իրենց շահառուների իրավունքների դատական պաշտպանության հնարավորությունների ընդլայնման խնդիրները
Ե) Պետական կառավարման մարմինների կողմից իրականացվող քաղաքականության մշակման, որոշումների կայացման գործընթացներին ՔՀԿ-ների մասնակցության կառուցակարգերի բարելավման ու կատարելագործման հիմնահարցերը
Զ) Բարեգործական կազմակերպությունների գործունեությունը կարգավորող իրավական-նորմատիվ դաշտի բարելավման խնդիրները
Է) Պետական պաշտոնյաների, քաղաքացիական ծառայողների իրազեկության բարձրացմանն ուղղված միջոցառումների անհրաժեշտության խնդիրները
Ը) ՔՀԿ-ների կողմից իրականացվող ծրագրերին պետական աջակցության և դրամաշնորհների տրամադրման գործընթացների իրավական բարելավման, կոռուպցիոն ռիսկերի նվազեցման հիմնահարցերը
Թ) Քաղաքացիական հասարակության աջակցության ազգային հիմնադրամ ստեղծելու անհրաժեշության խնդիրը
Ժ) Պետական դրամաշնորհների, այդ միջոցներով իրականացված ծրագրերի վերաբերյալ տվյալների առցանց բազայի ձևավորման հարցը
ԺԱ) Պետական և տեղական ինքակառավարման մարմինների կողմից իրականացվող որոշ ծրագրեր ՀԿ-ներին պատվիրակելու ավանդույթի ձևավորման և սոցիալական գործընկերության համակարգի զարգացման անհրաժեշտությունը
ԺԲ) Մարդկային ներուժի զարգացման, ֆորմալ կրթության բոլոր մակարդակներում քաղաքացիական կրթության բաղադրիչի ներառման հիմնախնդիրները
ԺԳ) Հայաստանյան ՔՀԿ-ների և ԼՂՀ ու Սփյուռքի համանման կառույցների, ինչպես նաև միջազգային կազմակերպությունների հետ համագործակցության զարգացման հմնահարցերը:

3. ԱՆ Նախագծի առաջին տարբերակի համամատությամբ ետ քայլ պետք է համարել ՔՀԿ-ները սահմանափակ անդամությամբ և բաց տիպի (անսահմանափակ անդամությամբ) կազմակերպությունների դասակարգելու մասին գաղափարը ՔՀԿ-ները երկու հիմնական տեսակների՝ մավորումների և հիմնադրամների դասակարգելու մասին դրույթով փոխարինելը:

4. Ընդունելի չէ նաև ՔՀԿ-ների տարեկան հաշվետվությունները www.azdarar.am պաշտոնական կայքում տեղադրելու դիմաց վճարի սահմանման մասին դրույթը (կետ 14.5):

5. Թեև ԱՆ «Քաղաքացիական հասարակության կազմակերպությունների զարգացման ինստիտուտիոնալ և օրենսդրական բարեփոխումների հայեցակարգի» նախագծի վերաբերյալ ստացված կարծիքների ամփոփաթերթում նշված է, որ Հանային խորհրդի կողմից ստացված ուղղագրական, լեզվաոճական բնութի սխալների վերաբերյալ դիտողություններն ընդունվել են և կատարվել են համապատասխան շտկումներ, այնուհանդերձ, Նախագծի լրամշակված տարբերակը չի հաջողվել զերծ պահել նման թերություններից: Սակայն երկու նկատառոմներով. նախ, որ այդպիսի թերություններն անհամեմատ ավելի քիչ են, քան Նախագծի առաջին տարբերակում և, երկրորդ, Նախագծի հեղինակների ուշադրությունը դրանց վրա չբևեռելու համար նպատակահարմար չենք գտնում սույն փաստաթղթում դրանք ներկայացնելը:

Հաշվի առնելով վերը ներկայացված թերություններն ու բացթողումները՝ գտնում ենք, որ
ԱՆ-ի ներկայացրած «Քաղաքացիական հասարակության կազմակերպությունների զարգացման ինստիտուտիոնալ և օրենսդրական բարեփոխումնրի հայեցակարգի» նախագիծը թերի է, կրում է նեղ հատվածային բնույթ, ունի սկզբունքային լրամշակման կարիք: Ներկա տեսքով այն չի կարող հավակնել ոլորտում իրականացվող իրավական և ինստիտուցիոնալ բարեփոխումների քաղաքականության շատ թե քիչ ամբողջական հայեցակարգային հիմքի կարգավիճակին:

 

Երևան, 3-ը փետրվարի, 2014թ.